Административн. распоряжения

Административн. распоряжения. Закон не может нормировать всей общественной жизни; он установляет только самые общее принципы, предоставляя исполнительной власти упрвлять страною на их основании. Но администрация часто не может ршать каждый вопрос от случая к случаю; остается громадная сфера жизни, которая должна быть регулирована общими правилами, но которая не поддается регулированию законодательному; эта сфера регламентируется А. р. Так, напр., закон 15-го ноября 1906 г. об обеспечении нормального отдыха приказчиков установляет общий принцип, что в течение 40 дней в году магазины и лавки, конторы и склады и т. д. могут работать на 2 часа более нормального 12-ти часового времени; но он не указывает этих 40 дней и предоставляет их определение "обязательным постановлениям городских или земских учреждений, а в местностях, где нет таковых учреждений, губернаторам или начальникам областей". Тот же зак., устанавливая нормальный 12-ти часовой рабочий день, предоставляет опредление часов, когда торговые заведения должны открываться и закрываться, местной администрации, которая издает на этот счет А. р., различные в зависимости от местных условий. На том же основании фабричные законы предоставляют администрации значительный простор в определении тех или иных условий труда или тех или иных уклонений от предписаний закона, в зависимости от условий времени и места. Вся почтовая часть управляется посредством правил, утверждаемых министром внутренних дел. Министр финансов устанавливает особыми циркулярами порядок применения весьма многих статей акцизного устава. Из приведенных примеров видно, что А. р. имеют общий характер, отличаясь этой общностью от простых приказаний (Verfügung, décret spécial). В конституционном правовом государстве существует формальное отличие таких А. р. (Verordnungen, ordonnances, décrets réglementaires, réglements) от законов: законы суть акты законодательной власти с участием народного представительства, под А. же р. разумеются правила, издаваемые органами исполнительной власти. Установить между ними матриальное различие, т. е. провести точную и определенную грань между теми областями общественной жизни, которые могут и должны регулироваться законом, и теми, где нельзя обойтись без регламентирования А. р., нет возможности. Граница эта - чрезвычайно подвижная, изменяющаяся в зависимости от условий времени и места. Нередко то, что вчера регламентировалось А. р., сегодня принимает законодательную формулировку, и обратно. Тем не мнее конституционный строй не благоприятствует развитию А. р., хотя и не устраняет их. Россия вообще дает им широкий простор, а годы после революционного движения 1905 г. видели их пышный расцвет явно на счеты сферы, подлежащей законодательному регламентированию.

Граница между А. р. и законом существует, но в другой плоскости. Это граница, как указано выше, формальная: закон всегда исходит от власти законодательной, А. р. - от власти исполнительной; в силу этого отличаются не сферы применения того и другого, а характер их применения, их большая или меньшая обязательность, их взаимное отношение. А. р. имеют своей главной целью правильное исполнение и применение законов и, разумеется, не должны быть издаваемы ни против закона (contra legem), ни помимо закона (ultra legem). А. р. всегда подзаконно; оно действительно лишь постольку, поскольку оно законно; закон стоить всегда выше А.р., и самое право администрации издавать распоряжения должно быть точно регламентировано законом. Ст. 29 устава о нак., нал. мировыми судьями, гласит: "За неисполнение законных распоряжений, требований или постановлений правительственных и полицейских властей, а равно земских и обществен. учреждений,... виновные подвергаются денежному взысканию". Таким образом частное лицо вправе отнестись к каждому распоряжению критически с точки зрения его законности и не обязано исполнять распоряж. незаконных; вопрос о законности в окончательной инстанции подложит решению суда. Суд, конечно, не может сделать общего постановления о незаконности известного А. р. и формально отменить его, но оправдать лицо, привлеченное к судебной ответственности за его неисполнение, он может сделать то же самое в применении к отдельному конкретному случаю, что на практике приводит к тому же результату. Таким образом в тех случаях, когда нарушитель А. р. привлекается к суду, последний имеет фактически верховный контроль над законностью А. р. Кроме того, как частные лица, так и учреждения могут подавать жалобы на административные власти, издавшие то или иное незаконное распоряжение, и просить как об его отмене, так и о вознаграждении за вред и убытки, ими причиненные; эти жалобы в России приносятся в порядке административной юстиции (см.).

В юридической теории граница между законами и А. р. чрезвычайно определенна и ясна; таковою она является в особенности в Англии и Франции и в несколько меньшей степени в других конституционных странах. В России однако жалоба частного лица на администрацию обставлена такими трудностями, объем прав администрации так велик и очерчен такими неопределенными границами, что фактически бороться с А. р., даже явно противозаконным, почти невозможно. Как пример широты и неопределенности полномочий администрации, может быть приведено право местных полицейских и жандармских властей в местностях, находящихся на положении усиленной охраны, арестовывать в административном порядке, не объясняя причин, не предъявляя обвинения, всех, "внушающих основательное подозрение в прикосновенности к государственным преступлениям или в принадлежности к противозаконным обществам", на срок до 2 недель, который губернатором может быть продлен до 1 месяца; сюда же может быть отнесена администравная высылка и т. д. (см. адм. наказания). Благодаря этому практика имеет в России тенденцию к расширению не только сферы действия А. р., но и их обязательности. До 1906 г. резкого отличия закона от А. р. не могло быть, так как законодательная и исполнительная власть одинаково принадлежали монарху, и не было достаточно ясной разницы в осуществлении той и другой. Во всяком случае, подзаконность не была ясной характерной чертой А. р., ибо если оно опиралось на Высочайшее повеление, оно было не менее обязательно, чем закон. Основными законами 1906 г. формальным признаком закона признано его прохождение через законодательные учреждения: Гос. думу и Гос. совет. Но вместе с тем обширная область государствен. жизни изъята из ведения Гос. думы и Гос. совета и оставлена в исключительном ведении Государя Императора, регулирующего ее "в порядке верховного управления". Высочайшим указом 24 авг. 1909 г., который с формальной точки зрения является лишь толкованием ст. 96 осн. зак., в область дел, регулируемых "в порядке верховного упр.", включены "законодательные дела, относящиеся до вооруженных сил" России; благодаря этому опять исчезла формальная граница между законом и указом или повелением, понятие А. р. вновь раширено и потеряло всякую определенность.

В. Водовозов.

Источники:

1. Энциклопедический словарь Гранат. Том 1/Изд. 7, совершенно переработанное, под редакцией проф. Железнова В.Я., Ковалевского М.М., Муромцева С.А., Тимирязева К.А.- Москва: Главная контора Т-ва 'Бр. А. и И. Гранатъ и Ко' - 1910.