Бюджет

Бюджет, сравнительное исчисление на предстоящий хозяйственный период доходов и расходов. Хотя слово это употребляется и по отношению ко всякому хозяйству (напр., "бюджеты петербургских рабочих", "выйти из бюджета", "земские, городские бюджеты"), но в специальном смысле оно применяется только к государственному хозяйству и означает составленное и утвержденное в порядке, установленном основными законами страны (конституцией), расписание предстоящих в такой-то (обыкновенно годичный) период времени государственных расходов и доходов. Самое слово происходит от старо-нормандского bougette - (кожаный мешок) - так назывался портфель, в котором приносилась в парламент смета расходов и доходов. Из этого слова образовалось впоследствии английское слово budget - перешедшее потом и во французский язык. Общеупотребительное, как разговорный и научный термин, в официальном языке это слово заменяется часто другими выражениями: государственная роспись доходов и расходов, Haushaltungsetat, annual financial statement, progretto di bilancio. Финансовая цель бюджета заключается в том, чтобы путем сопоставления величины ожидаемых доходов и расходов установить равновесие между затратами, необходимыми в наступающем периоде для удовлетворения государственных потребностей, и теми средствами, которые должны поступить в распоряжение государства для их покрытия, и таким путем обеспечить беспрепятственное выполнение всех хозяйственных задач государства. В странах конституционных бюджет имеет и политическую функцию, заключающуюся в возможности для народного представительства определять, посредством изменения предложенных ему бюджетных цифр, объем и направление государ. деятельности. С внешней стороны бюджет представляет собой перечисление в форме таблицы и в известной последовательности наименований предстоящих расходов и доходов, с указанием их цифровой величины на предстоящий период. Последовательность наименований расходов определяется или так назыв. министериальной системой, когда отдельные статьи располагаются в бюджете по министерствам или ведомствам, в распоряжении которых они находятся (наиболее распространенная), или реальной системой, когда группировка совершается по предметам назначения расходов или по роду доходов, независимо от ведающих их министерств (Англия). При определении размера предстоящих расходов и доходов берутся или средние числа за несколько ближайших лет или цифра последнего предшествовавшего бюджета, измененная по соображениям, указывающим на необходимость ее повышения или понижения. В зависимости от того, какие доходы и расходы вносятся в бюджет, он может быть валовой (или брутто Б.), если он обнимает все доходы и расходы государства, и чистый (или нетто Б.), если государственные доходы показываются за вычетом из них издержек по взиманию и управлению доходными статьями и эти издержки не включаются в сумму госуд. расходов. Это различие имеет громадное значение при сравнении бюджетов разных государств или одного и того же государства в разное время, если эти бюджеты не однородны: валовые цифры доходов и расходов могут на много превышать их чистые величины; так, напр., валовой бюджет расходов Германской Империи в 1908 г. равнялся 2.791 милл. мар., а чистый, по расчету Альтмана, только 1.735 милл. мар.; наш госуд. бюджет на 1911 г. - валовой - составляет 2.693 милл. р., а если представить его в форме чистого бюджета, т. е. исключить расходы по взиманию налогов и по ведению различных гос. предприятий (жел. дороги, почта, телеграф, питейная монополия и др.), то он определится в сумме только - 1.835 милл. р. Чистые бюджеты представляют ту невыгоду, что при них не могут подвергаться должной проверке и оценке издержки по взиманию и эксплуатации, расходы, и потому в конституционных странах они все более и более вытесняются валовыми бюджетами, которые теперь представляют уже господствующий тип в крупных государствах (чистые сохранились, между прочим, в Виртемберге, Саксонии, Гессене). Цель, преследуемая Б-ом, требует, чтобы он обнимал все доходы и расходы государства, подвергая, таким образом, все составные части общественного хозяйства постоянному общественному контролю. Но это требование (единства и универсальности Б.) осуществляется обыкновенно не вполне, допуская на практике ряд более или менее важных исключений. Так, вне основного бюджета часто помещаются особые сметы различных специальных средств и капиталов, не вносятся иногда в общий бюджет доходы и расходы, основанные на законах о займах и др. Продолжительность действия бюджета определяется установленным в законе бюджетным или финансовым периодом; обыкновенным в настоящее время является годичный период (в небольших германск. государствах существует 2-х-летний и даже 3-х-летний период). Хотя, по-видимому, многолетние периоды представили бы ту выгоду, что могли бы освободить правительство и парламент от ежегодной затраты значительного времени и труда на составление и рассмотрение бюджета, но для сложных хозяйств крупных государств они оказываются непригодными: нельзя с достаточной точностью и уверенностью предвидеть надолго вперед все те многоразличные условия, которыми будут определяться размеры действительн. расход. и доход. государства; установление бюджета на 2-3 года повлекло бы за собой необходимость многочисленных дополнительн. ассигнований, непредусмотренных чрезвычайн. расходов и т. п. Кроме того, и политическое значение бюджета находится в противоречии с удлинением бюджетного срока, и парламенты справедливо видят в нем умаление их влияния на госуд. управление и контроля над ним. Некоторое сбережение труда правительства и представительных учреждений достигается тем, что в составе ежегодного бюджета устанавливаются отдельные части, не подлежащие ежегодному рассмотрению. Так, с давних пор в Англии из общего состава гос. доходов выделен так наз. консолидированный фонд, состояний из доходов, основанных на постоянных законах и вносимых в парламент лишь для сведения, а не для вотирования (в общей сложности около ³/₄ всех доходов); точно также и расходы делятся на часть постоянную или консолидированную и изменяющуюся, при чем постоянные расходы установлены впредь до изменения законами и покрываются из сумм консолидированного фонда без особого каждый раз согласия парламента. Такой же характер имеют и так наз. забронированные части нашего бюджета; сюда относятся прежде всего доходы и расходы, которые основаны на действующих законах, положениях, штатах, расписаниях, а также Выс. повелениях, в порядке верховного управлен. последовавших; кредиты на расходы м-ства Импер. двора, Собственной Е. И. В. канцелярии и канцелярии Е. И. В. по принятию прошений и на расходы, не предусмотренные сметами, на экстренные в течение года надобности - в размере, не превышающем назначения росписи 1905 года, и нек. др.; эти части нашей росписи обсуждению Гос. Думы и Совета не подлежать. То же значение имеет и определение представительными учреждениями какой-либо отдельной части бюджета в известном размере на то или иное число лет, напр., так наз. септеннат в Германии (установление на 7 лет Б. воен. расход.). Начальный срок бюджетн. периода неодинаков в различных странах. Бюджетный период совпадает с календарным годом в России, Франции, Австрии, Бельгии, Голландии, Швейцарии, Греции, Сербии, Болгарии, Египте и большинстве государств Южной и Средней Америки. Он начинается с 1-го апреля в Англии, Германии, Пруссии и некоторых других гер. г-ах, Дании, Румынии, Швеции и др., с 1-го июля в С.-А. Соед. Штатах, Италии, Испании, Португалии, Бразилии, Мексике.

Составление проекта Б. есть дело исполнит. власти. Каждое ведомство, на основании сведений, сообщаемых подчиненными органами, и собственных соображений, составляет предположения о предстоящих ему расходах и доходах и представляет их в указанный законом срок министру финансов, который, сделав сводку этих предположений, вырабатывает на основании их проект общего гос. бюджета и представляет его на утверждение законодательному органу. Соответственно двоякому характеру хозяйственной деятельности государства, бюджет состоит всегда из двух частей: сметы доходов и сметы расход., при чем, так как для обеспечения выполнения государством всех предположенных задач необходима наличность потребных для этого средств, то и в бюджете обе части должны точно балансироваться: то есть сумма доходов должна равняться сумме расходов. Недостаток первых для полного покрытия вторых называется дефицитом (см.), превышение - излишком. Вместе с тем, в зависимости от различия характера гос. доходов и расходов бюджет делится на обыкновенный и чрезвычайный. Одни доходы и расходы повторяются, хотя с изменениями в своих размерах, регулярно, каждый год, другие являются временными, во всяком случае, непериодическими: последние группируются в чрезвычайном бюджете. Так как мнения о том, какие статьи бюджета представляются временными, непериодическими, могут быть различны, то в действительности и состав чрезвычайного бюджета в разных странах весьма неодинаков. Но повсюду считается за правило, что на покрытие обыкновенных расходов должны употребляться постоянные, правильно повторяющиеся доходы и что на чрезвычайные источники, среди которых в настоящее время преобладающее значение имеют займы, должны относиться такие только расходы, которые не могут быть отнесены к числу обыкновенных (о том, какие статьи относятся к чрезвычайным в России, см. роспись государственная).

Историческое рассмотрение гос. бюджетов обнаруживает бросающийся в глаза факт безостановочного их роста. Для иллюстрации этого наблюдения достаточно привести несколько цифровых данных. Общий размер гос. бюджета составлял:

То же явление наблюдается и у нас в России. В 40-х гг. прошлого века наш госуд. бюджет не достигал и 200 милл. руб.; в 1893 г. равнялся 1.220 милл., в 1902 г. - 2.107 м. р.; роспись на 1911 г. сведена в сумме - 2.693.351.300 р.

Причины этого возрастания госуд. бюджетов очень разнообразны: одни из них - внешнего характера - коренятся в общих условиях, в которых развивается госуд. хозяйство, другие - внутренние - лежат в самой деятельности государства, обусловливаются развитием содержания этой деятельности. Внешними причинами были прежде всего изменение территорий государств и увеличение их населения: естественно, что чем обширнее становится территория данного государства и чем многолюднее его население, тем крупнее оказываются абсолютные размеры госуд. потребностей. Такой же внешней причиной было изменение покупательной стоимости денег, вследствие удешевления благородных металлов, с одной стороны, и последовательного уменьшения содержания монеты, т. е. количества металла, с другой. Ливр Карла В. действительно был фунтом серебра, путем же постепенного уменьшения содержания вес его сократился до 5 граммов, а ценность, равнявшаяся в 1258-78 г. - 20¹/₂ фр., упала к концу XVIII-го века до 0,99 фр. По Милюкову покупательная сила рубля в XV в. равнялась 130 р., в конце XVIII в. - 5 р. нынешним; вследствие этого на приобретение тех же самых предметов казне приходится теперь тратить в 130 раз большую сумму денег, чем в XV-м веке. Кроме того, в прежнее время значительная часть госуд. потребностей удовлетворялась посредством системы натуральных повинностей и поставок, хотя и тяжелых для населения, но не находивших внешнего выражения в бюджете; смена натурального хозяйства денежным сопровождалась и соответствующим переходом от этой системы к денежным сборам и расходам, которые уже вошли в состав бюджета, значительно выросшего вследствие этого перехода. Не менее важную роль в этом отношении сыграло и усовершенствование самого бюджета. Только установление конституционного контроля ввело в бюджетное дело начало единства и универсальности. "Естественно, что осуществление этого требования после страшной бюджетной неурядицы, царившей в самодержавных монархиях, сразу в значительной мере увеличивало размеры госуд. бюджетов" (Боголепов). То же последствие обнаружилось и при переходе от системы чистого бюджета к системе Б. валового, совершившемся в течение XIX стол. Если принять в соображение все эти внешние причины и учесть их значение, то окажется, что по большей части возрастание бюджетов в прежнее время - приблизительно до 40-х - 50-х гг. прошлого века - было только формальным, а не реальным. Конечно, основная внутренняя причина этого роста - расширение объема и задач госуд. деятельности - проявлялась в некоторой степени и в это время, но главное свое значение она приобрела за последние три четверти столетия, когда, наоборот, влияние перечисленных выше внешних причин частью совсем исчезло, частью сильно уменьшилось, а в то же время рост госуд. бюджетов принял колоссальные размеры. Царивший до 1848 г. в госуд. жизни большинства европейских государств застой с этого момента повсюду сменяется сильным оживлением общественной деятельности во всех ее областях; начинается интенсивная государственная работа, сопровождавшаяся значительным повышением всех госуд. расходов. Наибольшее абсолютно увеличение обнаружили военные расходы, составляющие повсюду крупнейшую часть бюджета. Под влиянием системы так наз. вооруженного мира государства соперничают взаимно в увеличении и усовершенствовании своих военных сил. Каждое государство стремится обеспечить себя не только известным численным составом армии и флота, но и достигнуть превосходства над другими странами в системе вооружения, в неприступности и мощи крепостей, в силе и совершенстве флота. Повсюду техника вырабатывает лучшие типы оружия, лучшие системы нападения и обороны, и тотчас же за введением к.-л. улучшения в одной стране другие оказываются вынужденными признать постановку своего дела устаревшим и стремиться с затратой громадных денежных средств вносить в него соответствующие улучшения. "Войско и флот, говорит Леруа-Болье, две индустрии, постоянно совершенствующиеся, и совершенствование это обходится очень дорого". В 1850 г. считали, что одного миллиона солдат достаточно для защиты всех европейских стран; менее, чем через полстолетия, довели численный состав постоянных армий до 2.660.000, а в 1900 г. уже до 3 миллионов человек; на содержание их еще в 1875 г., по расчету итальянского финансиста Флора, расходовалось 2¹/₂ миллиарда франков; а в 1901 г. уже требовался расход в 7.960.000.000 фр. С какой быстротой возрастают военные расходы, можно судить по следующим примерам: в Италии в 1862 г. на войско и флот тратилось 224 милл. лир, в 1899 - 337¹/₂ м., в 1910 г. - 447 м., в России в 1865 г. - 165 мил. руб.; по росписи на 1911 г. - 576 м.; в Германии в 1871 - 230,7 милл. мар., в 1901-2 г. уже 823,5 м. м., по бюджету 1910 г. - 1.115 м. м. и т. д. Второй внутренней причиной является расширение деятельности государства в области средств сообщения, наступившее со времени приложения к ним сил пара и электричества. По целому ряду административных, экономических и иных соображений почти все цивилизованные государства сосредоточили в своих руках все почтовые, телеграфные, частью железно-дорожные и телефонные предприятия, требующие затрат громадных средств на свое устройство, обзаведение и эксплуатацию. Значение в настоящее время этих расходов, начавших развиваться только с половины прошлого столетия, видно из следующих примеров: в Германии на почту, телеграф и жел. дороги расходуется (Б. 1910 г.) - 746¹/₂ милл. мар., или около 31% всех имперских расходов, в Пруссии на одни жел. дороги - 1.888 м. м., или 48%, в Австрии - на почту, телеграф и жел. дороги - 883¹/₂ м. кр., или 33%, в России - 571 м. р., или 22%, во Франции - 649 м. фр., или 16%, и т. д. С меньшей быстротой и в меньших размерах расширяются и другие задачи внутреннего управления. Как впервые правильно отметить Ад. Вагнер, под влиянием развития конституционализма принцип репрессии, господствовавший во внутреннем управлении полицейского государства и стремившийся к подавлению зла уже возникшего и к наказанию виновных, сменился превентивным принципом, который выдвигает на первый план предупреждение общественного зла, нарушения общественных интересов. Параллельно с естественным усовершенствованием, благодаря росту культуры, способов отправления старых функций государства (законодательство, охрана права и безопасности, управление, внешние сношения), эта смена создавала новые задачи для государства в области народного здравия (медицинские и санитарные организации, борьба с эпидемиями и эпизоотиями), призрения (продовольствия), народного просвещения, многообразного содействия производительной деятельности населения. Капиталистическая форма современного народного хозяйства создала сплоченность интересов трудящегося пролетариата, а одновременное развитие конституционных учреждений, допуская или обеспечивая возможность пролетариату организоваться и открывая все более широкий путь представительству широких масс населения в законодательных органах, привело ко все возрастающему проникновению современной жизни демократическими началами. Под их влиянием возникает и развивается так наз. социальное законодательство, направленное на обеспечение интересов рабочего класса и поднятия его экономического и культурного уровня (фабричная инспекция, страхование рабочих, призрение стариков, вдов, сирот, пенсии престарелым и пр.). Еще сравнительно незначительные по своим размерам, как недавно только впервые появившиеся в гос. бюджете, эти социальные расходы уже и теперь иногда представляют немалые финансовые затруднения и, во всяком случае, являются ферментом, обусловливающим новое значительное возрастание гос. бюджетов. Вместе с тем и демократические тенденции в современной общественной жизни вызывают увеличение расходов в тех областях гос. деятельности, которые отмечены выше, как результат усиленного применения в управлении превентивного принципа. Перечисленные причины, кроме своего непосредственного влияния на возрастание бюджетов, имели еще и громадное косвенное значение: или они, подобно войнам, требовали от государства больших единовременных затрат (напр., на постройку жел. дорог, выкуп и устройство телеграфов, перевооружение, учреждение фискальных монополий, крупные меры социального значения, в роде наделения бывших крепостных крестьян землей и т. п.), которые по своему характеру требовали чрезвычайных доходов (а таковыми в настоящее время являются исключительно гос. займы) или вели, благодаря быстроте своего роста, к бюджетным дефицитам, которые также принуждали к заключению новых гос. долгов. Вследствие этого гос. задолженность растет не менее быстро, чем гос. бюджеты. По расчету Thion'a, в 1793 г. задолженность цивилизованных государств определялась в 12.650 м. фр., в 1820 г. она доходит до 38 миллиардов фр., в 1870 г. - до 98 миллиардов, в 1888 - до 117.122 миллионов фр. В 1897 г. задолженность 21 европейского государства равнялась 122.258 м. фр. Естественно, что вследствие такого громадного роста размеров госуд. долговых обязательств непрерывно возрастают и расходы по оплате их процентами и по погашению, составляющие в настоящее время от 10 до 15%. Помимо влияния своего на рост гос. бюджетов, увеличение задолженности имеет и другое значение, на которое обращает внимание проф. Боголепов. В финансовой истории современных государств, говорит он, можно найти значительный ассортимент случаев, доказывающих, что гос. хозяйство силою вещей вынуждается постоянно обращаться на рынок капиталов для разрешения задач текущей гос. политики. Из этих случаев, давно превратившихся в систему, с очевидностью ясно, что и в государственном хозяйстве, как в народном, господствует принцип капиталистического производства. В народном хозяйстве этот принцип приводит к организации крупного производства, в государственном к автоматическому увеличению бюджета. Таким образом, причина роста гос. бюджетов лежит в современном строе общественно-экономических отношений, она коренится в условиях современного способа производства. И потому государства, находящиеся в самой различной политической обстановке, большие и малые, мирные и воюющие, автократии и республики, - все они, развиваясь в условиях современного экономического строя, с каждым годом увеличивают размеры своего хозяйства.

Литература: Stourm, "Le budget, son histoire et son mécanisme", 5 éd., 1906 (есть в русск. переводе А. С. Изгоева: Штурм Р., "Бюджет" и пр. 1907 г.); G. Jèze, "Le budget" (Traité de science des finances, v. I, 1910); Heckel, M. v., "Das Budget" (1898); Thion de la Chaume, "L'accroissement des budgets de l'État au XIX siècle" (1900); Бессон, "Бюджетный контроль во Франции и за границей" (1901); Лебедев, В., "Финансовое право", Т. I, вып. III (1893); Кокошкин, "Бюджетный вопрос в государствах с представительным образом правления" (1905); Иеллинек, "Бюджетное право".

А. Свирщевский.

Источники:

1. Энциклопедический словарь Русского библиографического института Гранат. Том 7/Изд. 7.- Москва: Т-ва 'Бр. А. и И. Гранатъ и Ко' - 1911.